O kolejnej nowelizacji Prawa wodnego,

czyli kontrowersyjne wsparcie dla Wód Polskich

Pomimo że Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne obowiązuje dopiero od 11 miesięcy, prawodawca nie ustaje w wysiłkach nad opracowywaniem kolejnych propozycji zmian tego aktu prawnego. Już pięciokrotnie dochodziło do uchylenia niektórych przepisów nowego Prawa wodnego, zastąpienia ich regulacjami innej treści lub dodania do niego nowych norm.

Część zmian wynikających z przyjęcia ostatniej nowelizacji, tj. Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, jeszcze nie zdążyła wejść w życie. Tym niemniej Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej podjęło prace nad projektem kolejnej noweli (nr w wykazie UC142). Z treści jego uzasadnienia wynika, że głównym celem proponowanych zmian jest wdrożenie przepisów Dyrektywy Komisji (UE) 2017/845 z dnia 17 maja 2017 r. zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE w odniesieniu do przykładowych wykazów elementów branych pod uwagę przy opracowaniu strategii morskich. Niejako „przy okazji” zmian dotyczących ochrony środowiska wód morskich planowane jest wprowadzenie szeregu modyfikacji do innych mechanizmów gospodarowania wodami, w tym do wprowadzonego z początkiem 2018 r. systemu opłat za usługi wodne.

Negatywna ocena działalności Wód Polskich przez sądy administracyjne

Na podstawie przepisów nowego Prawa wodnego nie tylko utworzono Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, ale też wyposażono organy wchodzące w jego skład w kompetencje do ustalania wysokości opłat za usługi wodne, przedstawiania informacji i rozpatrywania reklamacji z tym związanych oraz wydawania stosownych decyzji administracyjnych. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w powyższym zakresie wskazuje, że w zdecydowanej większości spraw skargi na decyzje organów Wód Polskich są uwzględniane. W rezultacie, decyzje te są uchylane przez sądy, sprawy przekazywane są do ponownego rozpatrzenia przez organy Wód Polskich, a na rzecz skarżących zasądzane są koszty postępowań sądowych. Niekiedy nawet stwierdzana jest nieważność takich decyzji, np. w związku z ich skierowaniem do podmiotów niebędących stronami postępowań administracyjnych. Zarzuty kierowane przez skarżących wobec decyzji wydawanych przez organy Wód Polskich mają zróżnicowany charakter i dotyczą naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego, jak i natury formalnej (procesowej).

Wątpliwości na tle opłaty za odprowadzanie wód

Wśród spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne w, związku ze skargami na decyzje organów Wód Polskich, w szczególności wyróżniają się te dotyczące opłat za odprowadzanie wód.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, „ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast”. Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych „ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast”. Wreszcie na gruncie art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych „ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast” składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Można jednak wnosić, że tak skonstruowany obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Tego rodzaju wody, w celu objęcia ich opłatą, powinny być przed ich dalszym odprowadzeniem ujęte w określone urządzenia wodne, które niejako z definicji służą ich dalszemu odprowadzaniu do wód – zamiast umożliwić np. ich naturalną retencję w glebie. Obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wody opadowe lub roztopowe przed ich odprowadzeniem do wód1. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 325/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 sierpnia 2018 r., sygn. Akt II SA/Wr 388/18).

W związku z tym za nieuprawnione uznaje się w orzecznictwie stanowisko przyjmowane przez organy Wód Polskich na potrzeby ustalenia wysokości opłat za odprowadzanie wód, iż wystarczającą przesłanką dla ustalenia opłaty stałej jest fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie, niezależnie od istnienia systemów (urządzeń wodnych) służących ujmowaniu i odprowadzaniu tych wód.

Odpowiedź na linię orzeczniczą sądów administracyjnych?

W datowanym na 29 października 2018 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (nr w wykazie UC142) Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej proponuje m.in. dodanie art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, stosownie do którego „[o]płatę za usługi wodne w formie opłaty stałej ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę”. Zasadniczo odpowiada to kształtowi argumentacji przedstawianej przez organy Wód Polskich w ramach postępowań administracyjnych, prowadzących do wydawania decyzji ustalających wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód, oraz postępowań sądowoadministracyjnych związanych z tymi decyzjami. Proponowane rozwiązanie miałoby znaleźć zastosowanie po raz pierwszy do opłat za usługi wodne za 2019 r. (art. 6 projektu ustawy).

Propozycja wprowadzenia art. 271 ust. 5b Prawa wodnego nie została w ogóle odzwierciedlona w uzasadnieniu ww. projektu ustawy. Dopiero w odpowiedzi na uwagi zgłoszone w tym zakresie przez resorty energii i infrastruktury Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przedstawiło „na zewnątrz” uzasadnienie dodania takiego przepisu (tabela uwag projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw UC142). Zdaniem Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, „opłata stała stanowi skutek finansowy za rezerwację i dostępność środowiska wodnego, która umożliwia korzystanie z wód w dowolnym momencie roku przez cały okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i jako taka jest immanentnie związana z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne”. Podkreślono również, że to opłata zmienna jest uzależniona od rzeczywistej skali korzystania z wód, natomiast istotą opłaty stałej jest „uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych”.

Wpływ planowanej nowelizacji na całokształt przepisów i orzecznictwo

Opłata, której wysokość nie jest powiązana z faktyczną skalą korzystania z wód, jest rozwiązaniem funkcjonującym od wielu lat w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v Željka Klafurić) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, iż nie jest sprzeczny z przepisami Ramowej Dyrektywy Wodnej (2000/60/WE) przepis krajowy, który stanowi, że na fakturowaną cenę usług wodnych składa się nie tylko część zmienna, naliczana na podstawie ilości rzeczywiście zużytej przez niego wody, ale również część stała, która nie jest związana z tą ilością.

W przeciwieństwie do doświadczeń innych państw europejskich, opłata stała stanowi nowość w polskim porządku prawnym. Niemniej jednak, w ramach ustawowego kształtowania metody jej obliczania, nie należy abstrahować od tego, na czym polegają czynności objęte opłatą (zarówno stałą, jak i zmienną), oraz od sposobu, w jaki skonstruowano ogólny obowiązek ponoszenia opłaty – przed dokonaniem jej podziału na część zmienną i stałą. Skoro opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych obejmuje wody ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, to nie można mówić o korzystaniu z tego rodzaju usługi wodnej w obliczu braku takich urządzeń wodnych. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłaty nie powstaje w przypadku powierzchniowego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi, bez pośrednictwa stosownych urządzeń wodnych (np. wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 410/18).

Zdaniem autora, ewentualne dodanie art. 271 ust. 5b Prawa wodnego w aktualnie postulowanym brzmieniu nie powinno spowodować odstąpienia przez sądy administracyjne od dotychczasowej linii orzeczniczej w komentowanym zakresie. Z perspektywy art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3a oraz art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, obecność urządzeń wodnych składających się na określone systemy kanalizacji jest (i nadal będzie) niezbędna zarówno dla możliwości korzystania z usługi wodnej odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, jak i dla ustalenia opłaty za taką usługę wodną.

Podobnie sytuacja prezentuje się w przypadku innej usługi wodnej, wskazanej w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, tj. poboru wód, korzystanie z której również wymaga – w zakresie wykraczającym poza powszechne i zwykłe korzystanie z wód – obecności urządzeń wodnych umożliwiających czerpanie wód podziemnych lub powierzchniowych. Propozycja Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dotyczy wyłącznie aspektu czasowego obowiązku ponoszenia opłaty stałej („od dnia (…) do dnia”), a nie usługi wodnej stanowiącej podstawę i uzasadnienie stosowania instrumentu ekonomicznego w postaci opłaty.

Wejście w życie kolejnej nowelizacji Prawa wodnego nie powinno przyczynić się do zmiany sytuacji podmiotów, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne i nie podjęły dalszych działań na jego podstawie. Całokształt przepisów Prawa wodnego, także po wprowadzeniu projektowanego art. 271 ust. 5b, nadal będzie wskazywał na pierwszoplanową rolę odpowiedzi na pytanie o merytoryczną podstawę naliczania opłaty („za co?”), a dopiero w dalszej kolejności – na jego doprecyzowanie o kryteria czasowe („w jakim okresie?”).

Tymon Grabarczyk

Źródło:

https://sozosfera.pl/prawo/o-kolejnej-nowelizacji-prawa-wodnego-czyli-kontrowersyjne-wsparcie-dla-wod-polskich/?fbclid=IwAR34hhlDPe9PDGQFaIN1QLQYe2ANTTwr7kXBemkrxgWwn2BN01ICLzySjy4

Białek M., Chojnacki D., Grabarczyk T.: Opłaty za usługi wodne w nowym Prawie wodnym, Warszawa 2018.